南方日报-肖滨、岳经纶：如何进一步打造“服务型”政府
http://epaper.nfdaily.cn/html/2014-01/10/content_7265189.htm
肖滨、岳经纶
《南方日报》
如何进一步打造“服务型”政府
专家提议建权力清单促进公平竞争，以征信体系强化市场多元监管
围绕构建国际化、法治化营商环境的目标，珠海近两年在转变政府职能方面进行了多项创新，努力实现由“全能型”向“服务型”政府的转变，最大限度地减少政府对微观事务的管理，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。
去年，珠海出台了全国首个“宽进严管”的商事登记管理办法，激活企业投资活力，改革成效明显，单是横琴实施登记后就新增登记注册企业1800多家。
以第五轮行政审批制度改革为突破口，珠海审批事项调整压缩比例达47.6%，提前两年完成省改革目标。同时，开通全省首个地级市网上办事大厅，全市审批和服务事项100%进驻，方便市民办事。
政府考核评价体系也有创新。为了加快全国生态文明示范市的建设，珠海探索把生态文明纳入政绩考核，实行“一票否决制”，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，促进政府职能的转型。
另外，珠海在全省率先开展“两建”（建设社会信用体系、建设市场监管体系）试点，并在全省试点城市评比排名第一，为政府监管能力的提高进行了改革探索。
■嘉宾
中国社会科学院政治学研究所副研究员 樊鹏
8722太阳集团教授、博士生导师 岳经纶
华南理工大学公共管理学院教授 吴克昌
太阳集团tyc8722副院长 肖滨
■精彩言论
“围绕审批权力清单，最好建立一个完善的论证机制，不能完全由政府决定，也不能单纯依靠企业意见，而是一个包含政府、公众和企业多方参与的意见表达机制的产物，实施动态管理，保证清单设置适应不同情形需要。”
——樊鹏
“完善发展成果评价体系能促使地方官员从关注经济增长转移到社会建设、民生发展、环境保护等领域上来，这一措施能推动政府职能转变。但要促使政府职能转变，不仅要完善评价体系，还要关注背后的领导干部任免制度、任期制度等制度改革。”——肖滨
“去行政化不仅应该取消公办事业单位的行政级别，而且应该从根本上改变行政主导的评价机制和资源配置方式，在赋予公办事业单位充分的经营自主权的同时，建立起公办事业单位现代治理结构。”——吴克昌
南方日报记者 罗文范
科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。三中全会提出，必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府，为政府职能转变改革明晰了重点和方向。
当前，珠海正以第五轮行政审批制度改革为重点，进一步推动行政审批的“瘦身提速”，同时也在优化政府组织体系、深化事业单位分类改革、建立公众参与机制等方面先行先试。在深化改革的过程中，政府职能转变如何适应建设国际化法治化营商环境的要求？在政府考核评价体系、投资体制、简政放权等领域如何重点突破？如何通过服务型政府的建设打造营商高地、促进加快发展成为珠海推进政府职能转变的重要课题。
●评价体系赋予公众话语权 约束行政权力
南方日报：完善发展成果评价体系是政府职能转变的重要内容，党的十八届三中全会提出不再单纯以经济增长速度评定政绩，这种转变给地方政府带来什么样的影响？健全发展成果评价体系应该从哪些方面着手？
樊鹏：随着市场经济的深入发展，市场主体和活动在产生经济效益的同时，也伴随产生了一些损害公众利益和社会普遍价值的负面效应。这意味着，作为各级地方政府，仅仅作为与企业合作者和鼓励者的“发展型政府”已经不能适应这个阶段的需要，除此之外还要将自身转变为合格的“监管型”政府和“服务型”政府。
这种转变对地方政府的压力显而易见，它需要地方政府全方位、综合性提高自身能力。未来的干部考核评价体系建设无疑将更加强调综合权重的重要性，但最重要的转变在于新的体系要更加开放，要能够包容针对广大公众的回应机制，例如原有体系过于强调体制内自上而下的客观指标设置，因此可以考虑采用主客观指标相结合的方式考核评价，衡量社会、生态和文化发展的最终旨归是群众的满意度，今后要将行政辖区内广大群众对政府一个时期内的主观感受和能力评价放在考核评价体系内。
吴克昌：发展成果评价体系包含价值标准、评价方式与评价工具。发展成果评价体系是一个指挥棒，通过这个指挥棒影响政府行为，进而通过政府行为传导到全社会。个人认为，应鼓励各地区、各部门、各单位从自身面临的问题出发，制定符合自身实际的发展规划，从实际的发展效果来评价其本身的发展，而不是用一套非科学的标准和指标体系，将差异极大的部门、单位和人员纳入到统一的评价体系中进行竞赛式的评比，才能从根本上改变政风、官风和社会风气，使经济和社会发展走上真实、健康的轨道。
肖滨：完善发展成果评价体系能促使地方官员从关注经济增长转移到社会建设、民生发展、环境保护等领域上来，这一措施能推动政府职能转变。但要促使政府职能转变，不仅要完善评价体系，还要关注背后的领导干部任免制度、任期制度等的改革，形成一揽子系统的制度框架，否则政府职能转型只是“治标不治本”。
在干部任免方面，要从两个方面着手：一是改变从上至下的干部任免制度，因为这种制度让官员只往“上”看，而不顾底下老百姓的想法；二是从纵向、竖向的评价方式转向水平、横向的评价，让社会公众作为评价的主体，拥有话语权，这样官员就会往“下”看，关注民众的需求，以此改变官员的政绩观。
●行政审批完善多方参与机制 推动权力清单科学化
南方日报：目前珠海在探索推进政府行政审批权力清单改革，这种形式对推动政府职能的转变有何作用？在推动过程中，应该注重哪些问题？
樊鹏：推行行政审批权力清单，旨在建立“公平开放透明的市场规则”，有利于减少行政权力对市场的无序干预，也会使投资准入更加透明，增强投资信心，稳固社会发展预期。这也是为什么全国各地都在进行这类改革，甚至形成了相互竞争的局面。
但是这一波改革需要注意一个问题：审批权是重要国家行政能力的重要一环，是政府调节市场经济的重要依托。不管是在欧盟国家还是在美国，审批权都是政府实行经济和社会监管的重要政策工具，是处在市场力量和社会公众利益之间的一道门槛。因此，围绕审批权力清单，最好建立一个完善的论证机制，不能完全由政府决定，也不能单纯依靠企业意见，而是一个包含政府、公众和企业多方参与的意见表达机制的产物，实施动态管理，保证清单设置适应不同情形需要。
岳经纶：应该说，推进政府行政审批权力清单是推动政府职能转变的重要抓手和具体措施。珠海的这一努力方向正确，切入点准确。如果全面落实，可以大大缩小政府的审批权力，减少对市场主体的行政干预，从而给予企业更大的自主空间，有利于形成企业自主、公平竞争的市场环境。
在推动过程中，还要注重职权“瘦身”，摸清各部门可取消、下放、弱化和转移的职责，厘清部门间的职责，避免交叉重复，并对清单中具有审批行为的批准、审核和备案等实行标准化设置。清单确定后，各部门不得行使清单之外的职权。另外，将行政职权清单作为各部门履职的依据，作为核定各部门机构、编制、职能调整的重要参考，促进依法行政。此外，要及时清理和废除过时的规章制度，要及时制定新的规章制度。
肖滨：推进政府行政审批权力清单为划定权力边界打下了良好的基础。在这个过程中，政府需要倾听来自企业、市民等社会力量的意见，制定一份相对细致、科学的权力清单，并根据市场的变化及时地修改。对于清单运作后产生的新问题，应该及时解决。
●事业单位取消“官本位” 提供高质量公共服务
南方日报：事业单位改革是珠海推进政府职能转变的一项重点，学校、科研院所、医院等公办事业单位与主管部门的“去行政化”该如何更好地推进？“去行政化”的难点在哪里？
樊鹏：“去行政化”主要是内部行政化（内部行政建制管理）和外部行政化（机构与上级行政主管部门关系）两个层面。对于内部而言，主要是人事改革，大批的科研院所和事业单位干部在现有体制中实现了政治依附关系和政治认同，这些人的待遇和去留不仅影响到个人，而且涉及面极广，处理不好就会造成队伍的稳定性甚至造成一定政治影响 岳经纶：公办事业单位的“去行政化”是全面深化改革的重点和难点。公办事业单位是公共服务的主要提供者，事关民生的保障与改善，需要稳步推进。
“去行政化”实际上就是要“去官僚化”，取消“官本位”。首先是要取消公办事业单位的行政级别。为此，可以借鉴西方国家设置法定机构的经验，确定这些单位的法人地位，依法治理。
其次，是改变这些单位的用人机制和收入分配机制。为此，要在加大对这些单位的财政投入的同时，建立起合理的有激励作用的工资福利制度。公办事业单位与主管部门的关系不应该是单纯的行政关系，更不是简单的上下级关系。主管部门负责政策规划和拨款，公办事业单位作为法人自主运作，要执行相关的公共政策，高质量地提供公共服务。 吴克昌：学校、科研院所、医院等公办事业单位在计划经济时代是属于国家体系的底层构成部分，国家通过将社会组织国家化，建立了国家和社会不分的一体结构，利用行政权力实现对经济与社会生活的计划安排与强力控制。改革开放后，虽然学校、科研院所、医院等公办事业单位实现了社会化，但行政色彩仍然非常浓厚。政府和政府部门对公办事业单位的控制过多，办学、办院自主权不足，政府按照行政标准评价公办事业单位，按照行政级别和行政评价结果配置资源，不仅导致在不同地区、城乡和不同行政级别之间的公办事业单位发展不均衡，无法开展公平竞争，而且使得公办事业单位无法遵循自身的规律发展。
资源的配置应该根据其为社会提供的公共服务的需要而不是根据其行政的级别或重点与非重点的划分，医生与科研工作者的社会地位和待遇应该是根据其医疗水平和科研成果的社会价值而不是行政级别和行政评定的头衔。去行政化不仅应该取消公办事业单位的行政级别，而且应该从根本上改变行政主导的评价机制和资源配置方式，在赋予公办事业单位充分的经营自主权的同时，建立起公办事业单位现代治理结构。
●治理结构明确转轨边界 避免削弱基础性公共事业
南方日报：党的十八届三中全会提出要建立事业单位法人治理结构，推进有条件的事业单位转为企业或社会组织。什么样的事业单位适合建立法人治理或企业？
樊鹏：近年我国探索实行了事业单位的分类改革，但是总体对事业单位改革的认识并不清晰，目标也还不是十分明确，仍存在各种各样的改革设想。《决定》提到的“法人治理结构”与“企业”是两个不同的概念。企业是一种指以盈利为目的，运用各种生产要素通过向市场提供商品或服务获取利润的具有法人资格的社会经济组织。但是采取法人治理结构的不一定都是企业，由公共财政支持的、不以营利为目的的单位也可以采取法人治理结构的形式。《决定》中提出的建立事业单位法人治理结构的要求是相对普遍的，而推进事业单位转为企业或社会组织的要求则是相对局部的、有针对性的，只有“有条件的”事业单位才适合转变。
由于许多事业单位承担着部分准公共产品的职能，要区别哪些“有条件的”事业单位才可以转变为企业或市场化运作并不容易，应明确辨析事业部门转轨的合理边界，避免基础性公共事业被削弱。
我国现有的事业单位按照职责可分为三类：一类是行政支持类事业单位，另一类是社会公益类事业单位，第三类是生产经营类事业单位。其中第一类可以行政化，第三类可以企业化，但是改革的重点和难点主要在第二类，这类单位又包括两类：公益性或“外部性”较强的公益类事业，以及排他性不是太强同时具有一定消费竞争性的提供准公益类公共产品的事业，但是这两个领域缺乏清晰的界限，比如有些领域如高等教育和医疗，即具有甲类的特征，又具有乙类的特征。在这种情况下，如果直接按照泛市场化原则转轨为企业，则会带来十分消极的后果。基于此，只有生产经营类事业单位才可以转化为企业，而社会公益类事业单位只适合探索不同形式的公营法人治理结构，而不是企业。
●市场监管以基础制度建设为重心 打造权威征信体系
南方日报：建立健全社会征信体系可以完善政府对市场的监管，这种以信任为核心的市场监管体系优势何在？与以前的政府监管有何不一样？
樊鹏：《决定》中“建立健全社会征信体系”放在了“加快完善现代市场体系”部分，但是实际上这一内容同样属于政府职能转变，我国要建立的是一种公共征信管理体系。2013年国务院机构改革和职能转变方案中就第一次提出加强基础性制度建设，建立以公民身份证号码和组织机构代码为基础的统一社会信用代码制度。《决定》使我们对这个问题认识更明确，基础性制度是现代国家治理体系的基础，而现代信息技术是基础性制度建设的基础。社会征信体系是未来最重要的国家基础性制度。
这种社会征信体系一旦建立起来，将对政府监管模式和市场机制运行将产生重大影响。传统的监管模式无论是信息收集还是市场监管，均呈现点对面、上对下的纵向管理模式，社会征信系统将改变这一模式，广泛的信用大数据由政府建立，企业和社会共享，信息收集和分享模式将由纵向变为横向，监管模式将由原有的主要依靠政府自上而下的“监管”转变为企业和行业的自律，这一体系建立后，政府将作为征信体系数据的管理者和提供者，市场自律机制将得到制度保障，政府的角色自然将从原有的侧重执法监管向侧重公共服务转变。要实现这一机制，政府必须将工作重心放在基础性制度建设上，要加大资源投入建立征信机构网络，确保征信数据的更新和系统的良性运转，维护征信系统的权威性和有效性。
岳经纶：建立健全社会征信体系是建立公平开放透明的市场规则、改革市场监管体系的重要内容，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。它体现了现代公共治理的理念。过去对市场主体的监管主要是政府监管，也就是政府作为单一主体对市场主体进行监管。由于市场主体的多样性、市场行为的复杂性，以及政府能力的有限性，导致政府监管的缺位、错位。
社会征信体系，这种以信任为核心的市场监管体系，不再以政府为唯一的监管主体，而是纳入了市场主体、社会组织等监管主体，形成了多元监管主体。在这种监管体系中，政府只是多元监管主体的一元，公民社会组织、行业协会也成为监管者。政府可以把监管权力下放给行业协会，借助行业协会进行授权监管，这样做，不仅可以减少政府监管的成本，而且还能提升监管的效果。
