南方都市报-郭巍青：城市管理体制改革需要“底层设计”

http://news.ifeng.com/gundong/detail_2014_03/08/34555083_0.shtml

郭巍青

《南方都市报》

城市管理体制改革需要“底层设计”

中国正在经历史无前例的城镇化过程，未来还将有数以亿计的人口进入城镇生活。城市的日益大型化和复杂化，使得城市秩序的管理与维持变得十分重要。也因此，城管部门的地位、作用、权限以及工作成效，也变得更加引人注目。
　　众所周知，在公众舆论中，城管长期形象不佳，背负很多骂名。但我也知道，城管部门出于自身的命运考虑，也有很强的改革愿望。他们希望借深化改革的东风，刷新自身形象，在管理和服务中树立权威、获得信任，即立威、立信。能不能做到这一点呢？这里有两种思路和路径。一种是顶层设计。城管部门喜欢这种思路，他们要求为城管工作制定上位法，最好是成立国家一级的城市管理局或委员会。但是，我更赞成另一种思路，姑且称为“底层设计”。
　　要说明这一点，先举一个例子。不久前的一个周日，我家楼下一家商铺开张，请了舞狮队来搞气氛。由于锣鼓声音非常喧闹，而且从早上9点开始持续超过两个钟头，就成了噪音扰民。问题在于，家人打了一圈电话，从小区物业到城管到噪音投诉热线，无人愿意管这件事，都推托说不如打110找警察。
　　在城市生活中，相信很多人都遇到过这种事情不大、困扰不小的情况。它证明了当代国家理论中的一个观点：对于生活中的大事情，政府太小。你看，雾霾治理就是大事情，政府都摇头。可是对于生活中的小事情，政府又太大。保证一下小区居民的周末清净，想请政府就请不动。
　　城管部门其实也夹在这种“太大-太小”的困境中。要阻挡洪水般的流动人口进入城市，城管部门太小了。要帮助市民理顺日常生活秩序呢，城管（以及各级政府部门）要先跟你讨论法规、政策、资源、程序等等，总之不到全面深化改革完全成功、乃至中国彻底战胜美国的那一天，很多事情都不好解决。这时候，政府又太大，不管或管不好小事情了。
　　那么发达国家有没有什么好经验呢？我的一位朋友早年移民美国，回来探亲时给我讲过他的亲身经历。他在某个城市郊区买了一块地，自己盖房子。一切都是自力更生，加市场经济，但是过程当中有一个重要的规制力量，就是社区委员会。地块一买下，社区委员会立刻登门拜访。来访者最重要的任务就是告知他，此地“自古以来”有哪些规矩，以及联邦和州的法律规定。规矩包括楼房层高、建筑材料等，还包括安全要求，例如附近有小树林，有梅花鹿经过，楼房设计上不能对动物带来危险和不便等等。社区委员会雇有专家小组，没有这个小组的签名同意，任何一家公司都不敢接图纸施工。
　　这个例子可以说明，什么叫做“底层设计”。第一，日常生活中，管理重心越低越好。老百姓自己约法三章，形成社区管理是最好的。第二，并不需要城管部门，重要的是预先告知，以及不开玩笑的法律保障。很多问题先行化解，就不会有那么多冲突。这当中最重要的，是存在一种社区主体，并且有共同维护秩序的强大意志与传统。政府与法律，完全是为这个主体及其意志服务的。而主体及其意志，又是遵循基本人性和生活常识的。
　　然而回到中国国情上面来，要说取消城管这个部门，还真不现实。因为城市的超高速发展，原有的社区传统早就打散了。大量的失序、污染、肮脏、冷漠成为集中爆发的城市病，没有一个强制执法的部门，秩序管理很难落实。
　　但这不意味着，我们永远只有顶层设计、自上而下一条路。习近平主席在两会期间参与广东团的讨论，要求广东“腾笼换鸟，凤凰涅槃”。虽然习近平主席主要是谈产业，但对于城市管理体制改革也应适用。从底层设计入手，使城市管理重新接续地气而有新生气象，应是破解城管困局的凤凰涅槃之路。
　　底层设计的思路，核心在于建立社区，建立家园感，而城管部门则要成为维护家园公共秩序和生活质量的力量。具体实现的路径，首要一条是鼓励利益主体的集体表达。
　　举个例子。对于经营者产生废气、噪音、污水等而扰民的情况，城管部门应当帮助居民形成维护自身权益的集体意志，并形成集体表达的习惯。因此，不仅应该接受个人投诉，对于愿意做社区动员的积极公民，更应该支持和提供保护。这样做的目的，是使执法部门的行动，不仅与“上面的”政策法规相联系，而且与“下面的”社区力量和社区主体相联系。
　　换句话说，我们需要在微观层面上，自下而上地重建城市管理的概念。当人们相信，社区邻里会有明确的渠道可以集合起来，提出维护秩序的要求，而政府部门会代表大家积极执法，那么，信任就会重新生长。有这种信任做依靠，说不定现有的法律法规已经够用。