中华建筑报-王清：“政绩工程”之痛

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王清

《中华建筑报》

 “政绩工程”之痛

编者按：近日，中央叫停663个“政绩工程”“形象工程”，引发社会热议。“踌躇满志”的开工，“凄惨落寞”的收场，这些“政绩工程”不仅造成巨大的浪费，其背后随意变更的城市规划和拆了建、建了拆的官员“政绩积累法”更是成为社会之痛。

总投资1.88亿元的合肥版“鸟巢”，主体工程完工已经4年，如今仍然大门紧闭，一片荒凉；斥资7000万元建设的广西柳州市柳宗元铜像尚未完工，就被拆除……

近年来，随着国家反腐工作的深入和党的群众路线教育实践活动的开展，一大批“政绩工程”“形象工程”被曝光和处理。近日，中央更是首次大规模叫停“政绩工程”“形象工程”，共有663个“政绩工程”被叫停；在存在弄虚作假的436起问题中，共有418名个人被查处。

“踌躇满志”的开工，“凄惨落寞”的收场，这些“政绩工程”不仅造成巨大的浪费，其背后随意变更的城市规划和拆了建、建了拆的官员“政绩积累法”更是成为社会之痛。

“政绩工程”屡见不鲜

总投资1.88亿元的合肥版“鸟巢”，主体工程已完工4年。这座地方版“鸟巢”当初设计为合肥国际科技创新展示馆，后来改为合肥美术馆，最后改为合肥市文化馆新馆和合肥市群众文化活动中心。尽管用途一变再变，但这座投资巨大、被国内某网站组织评选为“2011第二届中国十大丑陋建筑”的建筑，至今没有发挥任何功用。

国家级重点贫困县湖北省房县耗资8000万元建设新行政中心，其“形似世博会中国馆”的豪华办公楼群超批复投资3000多万元、超面积近1800平方米。由于项目资金来自政府举债、开发商垫资建设，目前以及未来很长的时间，当地政府将背负巨额的债务。

在山西，原省委常委、太原市委书记申维辰主政期间，曾更改设计初衷，执意将原本规划为绿地、公园的龙潭片区建为“新地标”、城市综合体，甚至要将21世纪后新建的大片住宅“推倒重来”。据媒体报道，由于占用本为市民公用的公园绿地建设豪宅，加之强拆、补偿不到位等一系列问题，申维辰主持的该工程引发群众强烈不满。目前，龙潭片区改造工程仍在半拉子“烂尾”中，当地至今有市民不停地投诉上访。

而这只是“政绩工程”的一小部分，更多的工程在建了拆、拆了建的怪圈中已经彻底消失。

今年8月，广西柳州开始拆除尚未完工的位于该市风情港旁边的柳宗元铜像底座。按设计规划，这座斥资7000万元的柳宗元雕像高达68米，可以360°旋转，欲建设成为“中国国内最高的人物铜像”。但现在铜像尚未建成，就已被拆除。

今年5月，云南省河口县总投资额为2.7亿元的文化长廊项目被拆除，这个于2011年2月完工的项目曾被誉为“边境明珠”，但在使用3年后却开始动工拆迁。

类似这种“出生即死亡”的例子还有很多。合肥维也纳花园小区1号楼，在正常建设了16层尚未完工时被整体爆破。按照合肥市政府的说法，该小区影响了合肥城市景观中轴线的山景。

原安徽淮南市委书记方西屏因严重违纪被立案调查，而在关于他的诸多传闻中，他因风水问题强行拆除该市一家豪华酒店的消息曾引起社会一片哗然。

统计资料显示，中国是世界上每年新建建筑量最大的国家，每年新建面积达20亿平方米；而根据我国《民用建筑设计通则》，重要建筑和高层建筑主体结构的耐久年限为100年，一般性建筑为50—100年。但实际上中国建筑的平均寿命只能维持25—30年。而据计算，“十二五”期间我国每年因过早拆除房屋浪费数千亿元。

地方领导成“规划之神”

“政绩工程”的出现，除了城市规划考虑不周之外，更多的因素还在于规划决策的“家长制”，一些政府官员不顾资源约束，热衷于大拆大建带来的政绩。

“因为广州中新知识城规划的挫折，新加坡‘规划之父’刘太格表示，不要再叫他‘规划之父’了，因为他在广州遇到了‘规划之神’。出事官员大多不尊重科学，不知道常识，在山顶开挖大湖，在山地建百米大道，疯狂又狂妄。”8722太阳集团地理与规划学院教授袁奇峰曾经在微博上炮轰地方官员不懂规划，引起社会关注。

其实，一些规划依据领导意志改来改去，已经不是秘密。规划界甚至有“名言”这样戏谑地描述：“规划规划，纸上画画，墙上挂挂，橡皮擦擦，最后全靠领导一句话。”

“《中华人民共和国城乡规划法》已于2008年1月1日实施，该法对城市规划规定了明确的程序，但是地方政府领导不依法定程序指定城市规划。”中国人民大学兼职教授、北京市律师协会招投标委员会主任薛起堂说。他指出，《中华人民共和国城乡规划法》第十六条规定，省、自治区人民政府组织编制的省域城镇体系规划，城市、县人民政府组织编制的总体规划，在报上一级人民政府审批前，应当先经本级人民代表大会常务委员会审议，常务委员会组成人员的审议意见交由本级人民政府研究处理。“但实际上，地方政府制定的规划一般不经本级人大审议，都是由市长会议决定的。”薛起堂说。

“很多设计人员的领导意识是高于设计意识的。在实际工作中，他们首先是摸清各级领导的意图，然后再根据领导意图发挥设计创意。即使是以招投标方式来优选方案，评标专家是政府指定人员，在评标前他们也是先掌握领导意图，在评标中选择领导需要的设计方案中标。由于普通建筑难以满足政绩工程的需要，这就在某种程度上迫使设计人员挖空心思去设计出新奇出位的建筑造型。而在施工过程中，要实现这种设计，需要花费更高的造价，投入产出比很低。当前，设计领域在整体上已经形成以政府导向、甲方需求为主的设计方式，不按照这种方式设计的话，就会没有设计任务的来源。”北京清华同衡规划设计研究院结构专家徐珂在接受采访时感慨道。

深层次危害难除

有限的资源没有用在刀刃上，宝贵的财政资金被白白浪费，“政绩工程”令建筑“短寿”，其所带来的深层次的危害和不良影响并非一朝一夕能够去除。

“‘政绩工程’是从‘形象工程’演变过来的。它的弊端至少有五点：一是工程不能提升民众的生活质量，例如有的城市在落后区域修建‘遮羞墙’；二是在可预见的时间内与城市发展不协调，例如贫困县建高档政府办公大楼；三是工程建设不进行科学论证，也没有社会各方的参与监督，而是由政府单方面决策，甚至是领导个人意愿体现；四是利益集团参与、媒体炒作影响，助长了建设工程单纯以形象为导向；五是工程投入与产出收益不成比例，不能体现政府合理分配社会资源的作用。”徐珂说。

“形象工程”和“政绩工程”究竟是怎样产生的？薛起堂指出，根本原因是政府官员的考核制度有问题。地方政府官员的提升主要考核的是官员在执政期间的政绩，这使得地方官员过于看重项目带来的政绩，而不管该项目是否符合当地的实际需要。

的确，有些官员心里想的不是执政一方，造福一方，而是怎样更快、更好、更直观的反映自己的政绩以便“加官晋爵”。于是，东挖挖、西补补，今天拆、明天建、后天又拆，美其名曰的“地标建筑”“政绩大厦”便横空出世了。而比外观、赶进度也为豆腐渣工程埋下了伏笔。

有分析人士表示：“一个城市的新任领导想要有政绩，就得促进经济增长，增加地方的GDP。但统计的数字往往是抽象的东西，唯独建设工程是实实在在的政绩，老百姓和上级领导都看得见。于是，就有了‘形象工程’和‘政绩工程’的生存空间。”

给“政绩工程”戴上“辔头”

刚刚收官的党的群众路线教育实践活动期间，中央已印发《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，要求注意识别和制止形象工程、政绩工程。这表明，治理“形象工程”“政绩工程”已经成为长期任务。

给“政绩工程”戴上制度的“辔头”，是太阳集团tyc8722副教授王清提供的解决之道。“‘形象工程’、大拆大建暴露出的本质问题是政府如何花钱，即公共财政支出决策权的问题，需要从制度上加强建设，预防形象工程。”她认为，“应注重决策机制和监督机制的建设。第一，增加决策的民主化，强化民众在公共财政支出中的发言权。现在很多地方都建有公众咨询委员会或决策咨询委员会，要切实保障和落实公众咨询委员会在公共决策中的作用。第二，建立大型项目决策监督机制，落实决策者的行政责任。”

徐珂认为，应去除地方政府领导的直接管理方式。在前期工作中，扩大专家学者和人民群众在决策程序中的知情权和发言权，建立重大事项社会公示制度和社会听证制度；完善政府政绩评价考核制度，不能以‘政绩工程’为首选政绩评价方式；要建立问责机制，政府和官员要承担行政和法律上的责任。

对于已叫停的“政绩工程”，问责是应有之义。但被叫停的工程该如何收场，这个问题引起薛起堂的关注。“对违法的项目，如果未经法律程序，可以确定合同无效，由政府收回；如果建设项目经过了正式的招投标程序，合同已签订，政府要收回项目涉及违约的，需按照合同承担违约责任。”薛起堂说。