南京日报-陈天祥：怎样治理“小官贪腐”？
《南京日报》2014年11月25日
党的十八大以来，新一届中央领导集体重拳反腐、从严治吏，一只只“大老虎”应声落地，民众对政府的信任度极大提升。与此同时，小官大贪的事件频频曝出，不断刺激公众神经。
人民论坛问卷调查中心基于9634份公众样本的调查结果显示：现实中的各类贪腐事件，“小官贪腐”占到了七成以上，且发生在区县基层干部和村干部身上的较多。与“高官贪腐”相比，超过六成的受访者都表示“小官贪腐”更加令人难以容忍和接受。因为它直接腐蚀了基层政权，破坏了党群关系，危及到国家治理大厦根基的稳定；严重败坏了党和国家在老百姓心中的形象；直接损害群众的利益，挥霍了集体资产，加重了基层人民群众的负担，影响了社会的公平公正。
那么，小官贪腐原因何在？我们又该怎样对小官贪腐进行有效治理，为改革攻坚集聚正能量？
>>>原因剖析
>>>原因剖析
>>>对策建议
北京师范大学教授唐任伍：基层腐败、小官贪腐产生的根源很复杂。一是预防小官腐败的制度尚属“牛栏关猫”，使得这些小官的权力贪腐肆无忌惮。一些“小官员大腐败”，就在于他们掌握的资源分配和使用的权力相当集中，基本上游离于制度监管的空地。绝对权力必然导致绝对腐败，从而导致贪腐的力度和危害不逊于高级别官员。
二是山高皇帝远，对一些“手握重拳”的基层小官缺少制约。三是“小官”因为“小”而具有较强的欺骗性和隐蔽性。领导和群众误认为他们是芝麻小官，没有多少权力、资源和条件，想搞腐败也没权力，更没胆量和能力，即便偷偷摸摸捞一点也油水不大，是一些汤汤水水、吃吃喝喝的小问题，从而使之游离于监督的视线之外。更何况还有的“小老鼠”、“苍蝇”背后还有“大老虎”作靠山和保护伞。所以越是“天高皇帝远”和让人看不上眼的行业的“小官”，其腐败案发率越高，甚至“小官员大腐败”，“苍蝇”变成“大老虎”。
预防小官贪腐制度尚属“牛栏关猫”
中国社会科学院研究员吴波：依靠群众是“拍苍蝇”关键一招。首先，依靠群众识别“苍蝇”。正如习近平总书记指出的：“群众的眼睛是雪亮的，群众的意见是我们最好的镜子。只有织密群众监督之网，开启全天候探照灯，才能让‘隐身人’无处藏身。”
其次，群众监督需要有力保护。群众对身边的官员究竟是不是贪官污吏一般了如指掌，问题的关键在于敢不敢群起而“拍”之。长期以来，群众监督往往流于形式，制约乏力，效果不显，一个重要原因不在于监督机制不够完备，而在于群众监督的保护机制严重缺失。群众监督成本非常高昂，监督的风险巨大。在担心打击报复的心理作用下，即使发现贪腐现象一般也不敢声张，能洁身自好已属不易，更别说挺身而出了，最终沦为沉默的大多数。
依靠群众是“拍苍蝇”关键一招
国家行政学院研究员胡仙芝：“苍蝇”和“蚊子”往往滋生在环境阴暗、潮湿的卫生死角，同样，“小官贪腐”也与不良的政治生态密切相关。实践经验证明，在遏制腐败和犯罪的机理和功能上，“路灯建设”比“黑夜警察”更能降低腐败的发生率。在生态环境中，阳光也是最好的防腐剂。因此，治理小官贪腐，应该先从整治环境入手，推行政务公开，净化组织环境和不良风气，提高权力行使透明度，让权力在阳光下运行。只有如此，才能激活监督机制，规范权力运作程序，严肃组织工作纪律，从而优化权力运行环境。
同时，“小官贪腐”的一个特点就是涉腐人员官位小、但权力大，很多事项与日常性的行政事务和管理工作相关联。为此，有必要改进行政管理工作，寓监督于管理之中。具体而言，一是在管理中加强检查监督的环节，及时发现问题苗头，及时制止和纠正错误；二是定期评估重点风险，定期检查关键环节，激活监督机制，开展经常化、制度化、实效化的专门检查，如开展定期的财务审计或者廉政工作的大检查等；三是在年度考核中加强相关事项的汇报内容。在年度考核工作中，纪检和监察机关可以反馈每个工作人员的举报情况，把廉政情况纳入到日常的制度化的考核和监督之中。
“路灯建设”比“黑夜警察”更能降低腐败发生率
南开大学周恩来政府管理学院教授季乃礼：在传统中国人看来，政治的决定因素是人，而人的根本又在于他的道德修养。因此，为了政治系统的稳定和长久，必须培养贤人，而这一切必须从培养道德情操着手。比如，对官员就任之前的考察非常严格，而对官员上任之后的监督却很不到位。这种制度存在两个误区。其一，道德上的良善不是永恒的。官员升迁之后面临的社会条件发生了很大变化：权力增强，面对的诱惑也增多了。条件的改变有可能导致人们政治思想和道德观念的改变。其二，对利益的追求是官员的正常表现。面对巨大的利益，只要条件允许，官员必然会追求利益的最大化，而在现实中由于制度不健全，官员往往很容易获得各种不法利益。可以说，现有制度设计的缺陷导致了权力魔杖效应的出现。
现有制度设计缺陷导致权力魔杖效应
用好制度来“打虎拍蝇”
国家行政学院研究员马宝成：反腐败既要“敢打老虎”，又要“勤拍苍蝇”，而究其根本无非就是要把权力关进制度的笼子里。从长远来看，加强制度建设，构筑关紧权力的笼子，是有效遏制腐败发生的根本，是减少或消除“老虎”、“苍蝇”的治本之策。在这个问题上，我们一定要加强相关制度建设。
比如，官员财产申报制度是预防惩治腐败的重要制度，严密的财产申报制度是发达国家预防腐败机制中最基本的措施之一。又如，强化巡视制度，使巡视制度常态化，也是从根本上预防和惩治腐败的重要举措。再如，完善举报制度。举报是中国宪法和法律赋予公民对国家机关和国家机关工作人员进行监督的一项民主权利，也是发现腐败线索的重要渠道之一，是“打老虎、拍苍蝇”的有效制度。
复旦大学国际关系与公共事务学院教授朱春奎：小官贪腐这一群体有着共同的特点：第一，级别低，缺少监督，同时又掌握着强有力的实权；第二，他们往往长期占据关键领域、关键岗位，相互勾结，形成庞大的利益联盟；第三，这些人做事霸道，民众往往“敢怒不敢言”。
权力不分大小，不受约束才是贪腐的根源。官员的腐败不是看级别的，不能说小官更容易贪腐，也不能说大官更容易贪腐。官员腐败不腐败，关键是看他手中权力是不是能够受到强有力的监督和有效的制度约束，而不应简单地看其级别。
不受约束才是贪腐根源
8722太阳集团政治与公共管理学院教授陈天祥：治理小官贪腐现象有两个向度，一是将权力关进制度的笼子，从源头上遏制腐败；二是加强监督，使腐败无以遁形。这就要做到：首先，解决权力过于集中和权力运行程序不规范的问题。具体做法包括：机构设置必须考虑不同部门或内设机构之间的权力制衡问题。此外，合理分解配置一把手的权力、重点岗位的权力，完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的内部权力结构。建立和健全对重点权力行使领域（如规划、建设、国土、矿产资源、财政、税务、垄断行业、公检法等）相关机构、权力行使人、权力行使环节、权力行使结果等的实时监控机制，减少监控的盲区。改革现有的人事回避制度，适当扩大地域回避的范围，对前述的这些重要领域的工作人员，尤其是相关负责人，禁止其在出生地和成长地任职。
其次，建立严格的财务账户管理和现金管理制度，解决财务漏洞的问题。具体做法包括：限制公务账户与私人账户之间转账业务，如严格规定除向私人账户转移工资等报酬性收入外，一律不准在公务账户与私人账户之间发生转账业务。公务账户之间涉及到消费业务的必须使用公务卡，严格限制现金交易，这样，实际上就堵住了将公款转移出去的漏洞。规定政府的现金收入必须在当天或第二天将款额转入政府机关的专门账户，逾期以贪污行为追究责任。
需源头遏制，还需加强监督
华中科技大学中国乡村治理研究中心副教授吕德文：小官贪腐有其内在的发生机理。比如乡村利益共同体。在农村税费改革之前，我国基本上是汲取型政权，各级政府需要从农村、农民身上收取税费。因此，乡村干部既是基层公共事务的服务者，也是基层政权的“代理人”，在国家、乡村干部和农民之间形成了相对稳定的利益共同体。一方面，国家和乡村干部之间有稳定的利益交换关系，国家借乡村干部从地方汲取资源，乡村组织获取部分财政保障，部分乡村干部在基层政权的默许下“搭车收费”，乃至谋取私利。另一方面，农民与乡村干部之间也有稳定的利益交换关系，农民希望乡村干部提供公共服务，也寄希望于通过乡村干部的渠道向国家表达诉求，而乡村干部则合法地从农民身上获取好处。总体上看，“小官”是国家与农民关系的桥梁，是相对独立的利益群体。
当前，虽然国家不再寄希望于通过乡村干部从农村汲取资源，但向农村输入资源同样需要乡村干部的配合，因此，乡村利益共同体并没有随着农业税的取消而消失，而是以另一种形态存在：“小官”不再从农民身上汲取资源，却从国家财政转移支付中谋取利益，这主要表现为通过发补助、奖金的名义将公款私分，或借待客、跑项目、购物资等事项，虚列开支、虚报冒领。
小官贪腐有其内在发生机理
原中国纪检监察学院副院长李永忠：习近平总书记在中纪委三次全会上提出，形成科学的权力结构，实现官员“不敢腐、不能腐、不想腐”的目标。
根据我的研究，形成科学的权力结构，就要制度反腐、制度监督、制度建党，其核心就是坚决摒弃苏联模式的弊端。
苏联模式包含两个要素。一个是权力结构的问题，即集决策权、执行权、监督权于一体的权力结构。用邓小平的话说，就是权力过分集中是苏联东欧亡党亡国、演变剧变的总病根。因此，须通过改革实现决策权、执行权、监督权的分开，才能从制度上保障形成科学的权力结构。
另一个是选人用人的问题。前苏联采用的是，从上往下层层任免干部的等级授权制。这就造成了眼睛向上的上去了，领导喜欢的迅速提拔到领导身边。这就导致干部只向任命他的上级负责，会形成人身依附的现象。
形成科学的权力结构
中国政治学会副会长姜汉斌：要注意个人与社会的关系，既要惩处腐败分子，也要净化社会环境。一个值得重视的社会现象是，不少人已经把腐败行为视为一种社会常态甚至生活方式，认定不托关系，不找门子，不花票子就办不了任何事。这实际上是一种腐败文化，是助推腐败之风的土壤。有研究者指出，人际往来使官员的生活与工作界限逐渐模糊，很多工作需要在半公半私的人际交往和推杯换盏中完成。这是一种很危险的社会疾病。因此，要通过深入持久的宣传教育和健全各种法规制度，形成健康的人际关系、社会风气和社会生活规则，让腐败现象失去社会基础，不仅腐败分子人人喊打，趋腐寻腐行为也要人人唾弃。
既要惩处腐败分子，也要净化社会环境
本报记者宋广玉根据人民论坛相关报道综合
