南方日报－张紧跟：释放发展活力 市镇如何共振

　　原文链接：http://epaper.southcn.com/nfdaily/html/2019-12/06/content_7836822.htm

建成14年，承办27届中国小家电交易会，黄圃国际会展中心见证过中山小家电产业的发轫起步。如今，不仅黄圃国际会展中心面临着场馆设施陈旧、面积窄小等硬件掣肘，中国小家电交易会也陷入各家电重镇“不热情”的尴尬。与此形成鲜明对比的是，一水之隔，顺德区政府正在依托高规格建设的广东（潭洲）国际会展中心，谋划打造现代家电产业集群，建设、运营国家级家电电子商务产业园。

　　镇级产业竞争无序、市级统筹缺位。黄圃的困惑，是中山市传统专业镇经济模式遭遇瓶颈、行政区经济矛盾凸显的一个缩影。1988年升格地级市后，“市管镇”的扁平化行政架构已在中山运行30余年，这一层次精简的行政区划模式曾极大地调动了镇区发展积极性，创造过专业镇经济腾飞的奇迹；而在经济社会转型发展的“中场”，这一模式也让中山市面临着新的行政体制改革难题。

　　“市管镇”模式到底好不好？产业经济转型的行政区划壁垒怎么破？行政区划改革是否是唯一出路？在推动新一轮高质量发展的进程中，这些问题，有待于中山用实际行动来解答。

　　●南方日报记者 何伟楠

　　“直筒子市”做强了专业镇

　　1988年，对中山来说是个重要的年份。

    　这年1月，国务院同意将中山由县级市升格为地级市。由于此前的各建制镇保持不变，也未设立新的县级行政机关，中山由此确立了“市直管镇”的行政体制并延续至今，成为现有的4个“直筒子市”之一。

    　从产业发展要素的维度观察，改革开放初期的中山经济发展历程，是一场资源主导型的产业转型。彼时，毗邻港澳的岭南侨乡中山，依靠显著的区位优势和人文资源吸引了大量港澳资本进驻，迸发出前所未有的发展活力。至上世纪80年代末，经历了10年狂飙式发展，中山已与东莞、顺德、南海并称广东“四小虎”，为外界所熟知。

    　抛开外源性的客观条件，中山彼时创造的经济发展奇迹也与其特殊的行政架构和推行的一系列行政审批制度改革有着十分密切的关系。

    　随着外资项目的持续引进，一些经济强镇的人口规模和经济总量迅速攀升，却囿于镇级行政机关的行政职能和经济社会管理权限，在行政管理、城市建设、项目引进等方面受到制约，无法适应镇域经济发展的实际需求，经济社会发展水平和行政机关管理权限不相匹配的矛盾日益凸显。

    　在这样的背景下，“市直管镇”模式开始展现优势。这种模式比传统行政架构更为精简，运行成本较低、效率更高，市级行政机关可将原本应由县（区）一级行政机关行使的权限直接下放到镇区基层，市级决策高效传达至镇街，赋予了镇区较大的自主权和决策权，激发了镇街发展的积极性和能动性。

    　为了解决各镇“小马拉大车”“责大权小”的矛盾，中山市先后推行过多轮行政审批制度改革，不断推动事权下放。

    　实际上，从撤县设市之初，中山市就已启动探索事权下放。针对当时各镇区引进外资势头迅猛的形势，为了满足镇区对招商引资项目审批的需要，1992年，中山市向小榄等镇区下放“三资”企业项目审批权，试行一年多后，又将该项事权向全市所有镇区下放。这一时期，中山市级下放事权数量不多，但切实解决了镇区在经济快速发展过程中遇到的实际问题。

    　2011年，以广东省推进简政强镇事权改革为契机，中山市在全市范围内推进简政强镇事权改革，分两批共向镇区下放了1833项事权，涉及市发展和改革局、城乡规划局、国土资源局等数十个部门。2012年以来，随着国家和广东省简政放权改革的推进，中山市又进一步加大事权下放力度。中山市2014年发布的市镇两级权责清单显示，经过权责清单制度的梳理后，当时的45个市直部门约保留了事权4674项，2033项事权下放镇区。

    　随着持续深入的事权改革，政府开展行政和经济社会管理的重要职权不断从市级下沉至镇区，镇域经济活力不断被激活，形成了特色鲜明的产业集群。

    　中山市现有装备制造、电子信息、灯饰光源、家用电器等23个产业集群，18项产业集群联盟标准，18个省级技术创新专业镇，37个国家级产业基地。这些都是中山专业镇经济发展成果的真实写照。

    　镇区行政壁垒成产业升级障碍

    　由于“市直管镇”行政架构中缺少县（区）行政层级，县（区）一级的行政职能必须由市、镇两级政府协调分工，共同履行。

    　市镇两级如何分权、分工？总体来看，随着镇域经济发展的堆头不断做大，镇一级在行政、经济社会管理方面不断扩权的渴望不断强烈，中山市通过事权改革大力推动了市级行政管理权限的下放，有力地帮助了镇区放开手脚发展经济。但是，镇一级行政职能和管理权限不断扩张之后，产生了新的问题。

    　太阳集团tyc8722教授张紧跟，曾对“市管镇”行政体制有过深入研究和探讨。他表示，随着城镇密集区快速城市化，“以市带镇”的行政区划体制不利于区域经济资源整合和产业结构调整升级、城市中心功能弱化、难以适应市场规模和人口规模迅速扩大等问题，这些已经成为制约“直筒子镇”经济社会持续、快速、健康发展的瓶颈。

    　张紧跟认为，在现行的“市直管镇”行政架构下，中山市面临的这些问题具体表现在多个方面。

    　比如，各镇之间的盲目竞争，伤害区域整体利益。在市级对镇级大幅下放事权之后，市对镇的约束力也随之大大下降，很难对镇区的这些短视行为进行约束；分散化的发展格局，也使得市政府很难集中力量应对中心城区被弱化的局面，以应对外部日益激烈的区域竞争；城镇之间的同位恶性竞争，也造成了产业发展资源很难在更大范围内进行流动、配置和整合，形成了“遍地开花”“满天星斗”的非整合发展格局。

    　张紧跟提出的这些问题，并非是推测，而是已真真切切地存在于中山市经济社会发展的场景中。

    　不久前，黄圃国际会展中心的运营方中山市圃江文旅传媒发展有限公司，向市镇两级政府相关部门提交了一份“关于支持黄圃国际会展中心大力发展北部镇区会展业的意见”（下称“意见”），言辞中充满对中山家电产业前景的忧虑。

    　黄圃国际会展中心建成于2005年。2006年至今，中国小家电交易会已在此举办了27届。意见中提出，作为支撑中山家电产业展会的重要基础设施，目前展馆设施陈旧、面积窄小，周边缺乏基础配套设施，难以承载高质量展会。更值得忧虑的是，中山的阜沙、三角、南头、东凤等周边镇家电企业的参展积极性，长期远低于江浙地区和珠三角其他市的家电企业。

    　当黄圃镇还在忧思国字号招牌展会对镇域家电企业号召力不足时，顺德已经开始由区级政府直接统筹规划布局家电展会。今年，顺德高起点引进中国家电协会联合办展，确定以后每年10月将在顺德举办“中国家电博览会”。

    　相比关注一个家电产业展会的兴衰，中山当下更加迫切需要解决的，是如何对同质同构的各专业镇产业资源进行统筹规划，重新布局调整产业结构，创新打破镇区经济“玻璃幕墙”的行政壁垒，协调重塑各个家电产业镇之间的利益格局。

    　突破“各自为政” 探索“协同作战”

    　如何破解“各自为政”的行政区经济难题？在中山，曾出现过两种方案：

    　一种声音是，应大刀阔斧实施行政区划调整。

    　2013年中山“两会”期间，市政协委员翁计传提交了一份建议，建议将中山市现有镇区合并成特大镇或撤镇设区，以解决区域协调难度大等问题。两个具体的方案，一是将原有镇区合并，形成若干个特大镇和区；二是撤镇设区，参照深圳架构，直接将全市划分为6—8个区。

    　多年间，推动行政区划改革的声音不断被提起，但是始终未能真正实施。究其原因，张紧跟认为，虽然行政区划调整的政策成本较低，但实践经验证明，地方政府之间进行结构性调整的过程中，社会结构和权力结构的剧烈变动导致社会成本剧增。因此，调整行政区划的政策成本，可能远大于可预见的政策收益。

    　“造成区域经济发展矛盾的不仅仅是行政区划本身，还因缺乏行之有效的区域利益协调机制。”张紧跟表示，推动行政区划改革，不仅阻力大，也不是治本之计。即便可以解决一时的矛盾，但无法从根本上跳出“区划调整—竞争膨胀—区划再调整”的死循环。

    　事实上，不仅在中山，“撤镇建区”或“联并升级”的建议在同为“市管镇”体制的东莞市也曾多次被提出。但是，由于种种原因，这些行政区划调整的建议最终未能实施。

    　另一种方案就是组团发展，这一设想形成的时间更早。

    　1992年，《中山市总体规划（1992年—2010年）》就提出，从全市一盘棋的思路出发，将市域城镇划分为北部、中部、南部三大组团。2002年，中山再次提出“组团式发展”的概念，《中山市城市总体规划（2004—2020年）》将中山划分为中心组团、中部组团、西北组团、南部组团4个组团。2017年，中山市实施组团发展战略，将全市划分为“一中心四组团”，并成立了组团管委会和管理中心，在组团管理机构设置上实现了突破。

    　目前，由于中山市各组团管理中心更多的是进行协调、服务工作，统筹力度仍然较弱，镇区在经济发展、招商引资、城市建设等方面仍存在“各自为政”的现象，镇区之间“协同作战”“抱团发展”的格局尚未形成。

    　张紧跟认为，实施组团发展战略，由于没有改变现有的市、镇两级行政架构，规避了实施行政区划改革的风险和阻力，但是这一改革能否奏效，也取决于组团在开展统筹工作中所拥有的权力尺度：“拥有权力的统筹，才能形成真正的统筹。”

    　■对话

    　太阳集团tyc8722教授张紧跟：

    　“组团发展”关键在于创新资源统筹机制

    　“市直管镇”，曾助力中山站上镇域经济飞速发展的风口，如今，这一特殊的行政模式也正遭遇新的改革困惑。

  　  “市管镇”模式究竟好不好？应该如何改？实施组团发展战略的关键环节在哪里？12月3日，南方日报记者带着这些问题采访了太阳集团tyc8722教授张紧跟。

    　“市管镇”模式难以落实创新发展

  　  南方日报：长期以来，“市直管镇”的行政管理模式到底好不好这个问题，一直被讨论不断。对此您怎么看？

    　张紧跟：无论是东莞还是中山，“市直管镇”的行政管理体制的形成，都与其当时的一些历史客观因素有着密切关系。当时，两市都是由县级市直接升级为地级市，相比其他地区的“市—县—镇”三级行政架构，少了一个层级，形成了一种非常高效的行政管理模式。这种模式的最大利好，就是可以将权力直接下放到基层，把基层的积极性调动起来。

    　对于中山来说，“市管镇”的行政模式下，最大的成功就是把“一镇一品”的专业镇经济发展起来了，镇域经济得到了飞速发展，也带动了中山市经济腾飞。所以，相当长的一段时间内，“市管镇”的行政体制都被外界所看好。在过去的几十年，东莞和中山经济社会的高速发展，都证明了这种行政管理模式的有效性。

    　南方日报：新的发展形势下，“市直管镇”模式有哪些弊端？

    　张紧跟：中山当前面临的问题，如产业、土地、行政架构、城镇规划，四个“难以为继”，就充分显现出“市管镇”行政模式的弊端。诚如中山官方所分析的，以传统专业镇为主的发展模式难以为继，专业镇竞争力下降，传统产业增速放缓；以土地扩张为主的发展模式难以为继，土地使用粗放、低效开发比较突出；以镇区为主导的发展模式来落实创新驱动发展难以为继，对高端要素的吸引力和承载力不足；以现有城镇空间布局建设宜居城市难以为继，城镇建设“摊小饼”、资源利用碎片化有待克服。

    　总的来说，“市直管镇”体制之下，传统专业镇的现行行政管理模式，既不利于经济的长远健康发展，也不利于城市化进程的顺利推进。

    　强化统筹力转向“市域整合发展模式”

    　南方日报：近年来，中山大力推动实施“组团发展”战略。您认为如何通过实施组团发展，打破镇域经济发展的行政壁垒？

    　张紧跟：实施组团发展战略，是探索打破行政区经济模式的一种重要方式。这一战略的优点是在原有的市、镇两级行政架构不变的前提下，将原有专业镇划分为几大组团，来统筹组团内各镇街发展。

    　实施组团发展战略，可以采取两种组织形式。第一，是组建功能型管理组织——组团管委会，具有相应的经济管理权限，下设发改、规划、工商等部门，拥有自己的发展平台和资源，改变过去将行政权力由市级下放至镇区的路径，改为由市级下放至组团，同时，将镇区部分经济管理职权上收至组团，以此加强组团对镇域经济发展的统筹力。第二，是通过市级政府牵头组建一种相对松散型的组团联席会议制度，主要侧重于组织协调功能，没有自己的发展平台和资源，没有经济发展任务。

    　南方日报：您认为，成功实施“组团发展”战略的关键环节和最终目的是什么？

    　张紧跟：“组团发展”战略的关键环节，是如何实现“1+1＞2”。组团内的统筹发展，打破了原有的以镇区为单位的资源配置原则和利益分配格局，需要通盘考虑布局利用相应的资源。为此，要完善组团内镇区之间合作的相关激励和约束措施，包括建立合作成本分摊和收益分享机制，为促进合作的决策、执行与监督健全组织保障等。

    　基于中山城市化的发展趋势，实施组团发展战略的目的就是实现发展规划、产业平台、重大基础设施、公共服务配套、城市环境提升等方面的统筹发展，适应经济转型升级和城市化发展的需要，从当初的“镇街分散发展模式”转向“市域整合发展模式”。

    　因此，实施“组团发展”战略最终的目的，在于在市与镇街政府间进行职能再分工的基础上，既加强市的宏观调控与整合，又进一步释放镇街发展的活力，这应该成为中山市行政管理体制再造的新思路。

 　   ■他山之石

 　   东莞松山湖：

 　   利益共享机制激活组团运作

 　   中山与东莞，同样是“市直管镇”的二级行政管理模式，在加强市级统筹、破除行政区经济方面，近年来东莞取得的一些成功经验，值得中山借鉴。

 　   相比中山实施的“组团式发展”战略，东莞市于2017年提出了园区统筹、片区联动协调发展战略，明确在不改变现有园区、镇、街道的行政架构和空间范围的前提下，将全市划分为6大片区，并谋划14个重点发展先行区。

  　  2019年，东莞市进一步出台《关于通过强化功能区统筹优化市直管镇体制改革的总体方案（试行）》和15份配套实施方案，进一步明确功能区（片区）统筹管理作用，通过市一级依法赋权，做实做强功能区管理机构统筹发展规划、区域开发、招商引资、重大项目建设和政务服务等职能，推动管理职责向镇街下沉，以提升市级统筹能力，优化资源配置，提高规划建设层次，在更高层次上参与区域竞合，全面提高发展质量与效益。

 　   实际上，东莞启动加强市级统筹方面的探索可以追溯到20年前。2001年，东莞市设立松山湖科技产业园区；2010年，松山湖升格为国家高新技术产业开发区。这一阶段，东莞通过市级统筹，打造了一个增长极核。松山湖凭借着显著的区位条件、产业配套和城市环境等优势，逐渐成为深圳产业转移的首选地之一。2012年开始，东莞市一方面扩大松山湖的规模，同时将其成功发展经验进行推广，启动了水乡经济区的规划建设，打造了新的市级战略发展平台。2017年，东莞市成立滨海湾新区，正式提出“园区统筹组团发展”战略，以松山湖（生态园）高新区、滨海湾新区、水乡新城三个核心园区驱动松山湖片区、滨海片区、水乡片区三大组团片区的发展。

  　  东莞实施“园区统筹组团发展”战略的成功之处，在于不仅绕过了实施难度较高的行政区划调整，还建立了园区和镇区发展利益共享的有效分配机制，减少了改革的阻力；通过强化市级规划和主导开发的职能，实现核心权力“上收”，明确各层级之间的事权划分，在行政管理、资源配置、利益平衡等方面进行了卓有成效的创新探索。